Toelichting inkomensgrenzen

Introductie

In 2024 introduceerden het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) een nieuwe methode om armoede te meten. De nieuwe meetmethode vervangt de lage inkomensgrens die door het CBS gebruikt werd om het risico op armoede te meten.

In die nieuwe meetmethode worden naast inkomensgegevens voor het eerst ook uitgaven en vermogens (exclusief een eigen woning) van huishoudens meegenomen. Met de nieuwe meetmethode beoogt men een meer waarheidsgetrouw beeld te geven van armoede in Nederland en te komen tot één uniforme methode om armoede te meten.

De nieuwe meetmethode blijkt in de praktijk lastig te gebruiken voor het uitvoeren van beleid. Het gebruik van de nieuwe meetmethode als inkomenstoets vraagt om een individuele berekening van kosten en uitgaven per huishouden, waardoor de grens feitelijk per situatie kan verschillen. Gemeenten staan voor de opgave om een werkbare, uniforme inkomensgrens te hanteren voor de uitvoering, terwijl zij tegelijkertijd voldoende ruimte moeten organiseren voor maatwerk in gevallen waarin persoonlijke omstandigheden daartoe aanleiding geven.

In de armoedemonitor gebruiken we zowel de nieuwe armoedegrens (gebaseerd op de vernieuwde meetmethode) als (percentages van) het sociaal minimum, de inkomensnorm die door veel gemeenten wordt gehanteerd bij de toekenning van regelingen. Door deze twee benaderingen naast elkaar te gebruiken, ontstaat een completer en beter beeld van de inkomensontwikkelingen in de Drentse gemeenten.

Het Sociaal Minimum

Het sociaal minimum, ook wel de beleidsmatige armoedegrens genoemd[1], is een inkomensgrens van de Rijksoverheid. Zij definiëren deze grens als “het minimale bedrag dat u nodig heeft om in uw levensonderhoud te kunnen voorzien”.[2] De hoogte van het sociaal minimum:

• wordt twee keer per jaar aangepast, in januari en in juli.[3]
• wordt bepaald door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en hangt samen met het minimumloon.
• is doorgaans gelijk aan de bijstandsuitkering.
• is voor mensen vanaf de AOW-leeftijd gelijk aan de hoogte van een AOW-uitkering.[4]
• Hangt af van leeftijd en gezinssamenstelling

De landelijke overheid gebruikt het sociaal minimum om te bepalen of mensen recht hebben op een aanvulling op hun inkomen. Huishoudens met een inkomen onder het sociaal minimum kunnen aanspraak maken op bijvoorbeeld zorgtoeslag, huurtoeslag, kindgebonden budget of een aanvulling op het loon.[5] Met deze toeslagen wordt het inkomen opgehoogd tot de hoogte van het sociaal minimum dat geldt voor de leeftijd en huishoudenssamenstelling van deze persoon.

Ook gemeenten maken vaak gebruik van het sociaal minimum om regelingen al dan niet toe te kennen. Veel huishoudens net boven het sociaal minimum hebben moeite om rond te komen.
Daarom hanteren gemeenten vaak 110%, 120% of 130% als grens.

De Commissie sociaal minimum heeft in 2023 twee rapporten uitgebracht over het sociaal minimum. Hierin bespreekt de Commissie de hoogte van het sociaal minimum (rapport I[6]) en de wijze waarop het sociaal minimum is opgebouwd (rapport II[7]). De Commissie concludeert in deze rapporten dat het sociaal minimum te laag is en dat het moet worden verhoogd. Zij adviseert hierbij een verhoging van zowel de bijstandsuitkering als het minimumloon. Ook adviseert zij om de kinderbijslag of het kindgebonden budget te verhogen. De Tweede Kamer heeft deze adviezen in 2024 gedeeltelijk opgevolgd. Het wettelijk minimumloon, de huurtoeslag en het kindgebonden budget zijn verhoogd. Door de verhoging van het minimumloon werden ook de uitkeringen hoger, aangezien de hoogte hiervan gekoppeld is aan het minimumloon.

Het gebruik van het sociaal minimum

Veel gemeenten gebruiken (een percentage van) het sociaal minimum om te bepalen of huishoudens recht hebben op toeslagen en regelingen. Omdat het sociaal minimum alleen iets zegt over de hoogte van het inkomen van een huishouden, is dit een simpele, eenduidige grens om toeslagen wel of niet toe te kennen. Een bijkomend voordeel van het gebruik van het sociaal minimum als inkomensgrens is dat deze stapsgewijs verhoogd of verlaagd kan worden, door een verschillend percentage van het sociaal minimum te hanteren. Hierdoor kunnen gemeenten op een eenvoudige manier inspelen op ontwikkelingen in de samenleving.

Alhoewel het sociale minimum veel gebruikt wordt om (minima-)regelingen en toeslagen toe te kennen, raadt het CBS af om het sociaal minimum te gebruiken om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van armoedeproblematiek over de tijd. Een verhoging (of verlaging) van het sociaal minimum is namelijk afhankelijk van de economische situatie en politieke besluitvorming. Een politieke beslissing om het sociaal minimum te verhogen (of te verlagen) zorgt per definitie voor een toename (dan wel afname) van het aantal huishoudens onder deze inkomensgrens. Hierdoor lijkt de armoedeproblematiek toe (of af) te nemen, terwijl de inkomens van huishoudens niet lager (of hoger) zijn geworden.

Voor gemeenten die gebruikmaken van (een percentage van) het sociaal minimum als inkomensgrens voor de toekenning van minimaregelingen, kan het desondanks wel nuttig zijn om de ontwikkelingen van het aandeel inwoners onder het sociale minimum te blijven volgen. Dit geeft immers inzicht in de ontwikkeling van de omvang van de doelgroep voor deze regelingen.

In onderstaande tabel staan de voor- en nadelen van het sociaal minimum voor beleid en  monitoring.

[1] Bijlage – Armoede en sociale uitsluiting 2023 | CBS

[2] Wat is het sociaal minimum en wat als mijn uitkering lager is? | Rijksoverheid.nl

[3] Sociaal minimum | UWV

[4] StatLine – Laag en langdurig laag inkomen; huishoudenskenmerken, regio (indeling 2019)

[5] Kan ik ondersteuning krijgen bij een laag inkomen I Rijksoverheid

[6] Een zeker bestaan – Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum | Rapport | Rijksoverheid.nl

[7] Een zeker bestaan; Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum (Rapport II) | Rapport | Rijksoverheid.nl

De Nieuwe Armoedegrens

De nieuwe armoedegrens is het resultaat van een nauwe samenwerking tussen het CBS, het SCP en het Nibud. Zij wilden af van de verschillende inkomensgrenzen en bijbehorende definities en methodieken die regelmatig leidden tot discussie en onduidelijkheid. Ook waren zij van mening dat de bestaande grenzen gedateerd waren en dat er dus noodzaak was tot een nieuwe grens. Deze nieuwe grens moest rechtdoen aan bijvoorbeeld sterk gestegen woon- en energielasten. Ook moest de nieuwe armoedegrens beter rekening houden met wat mensen in Nederland minimaal nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving.[1]

De nieuwe armoedegrens gaat dan ook uit van deze minimale levensbehoeften. Hierin wordt zowel gekeken naar de vaste lasten en de boodschappen als naar kosten voor sociale participatie, zoals een verjaardag vieren of lidmaatschap van een sportvereniging. Het Nibud heeft voor 35 typen huishoudens bepaald welke kosten minimaal moeten worden gemaakt om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving; dit zijn zogenaamde minimumvoorbeeldbegrotingen (mvb’s). Op basis van een vragenlijst en focusgroepen met inwoners is bepaald welke kosten moesten worden meegenomen in deze mvb’s. De 35 typen huishoudens verschillen in samenstelling van het aantal volwassenen en het aantal kinderen, de leeftijd van de kinderen (0-12 of 13-17 jaar) en het aantal studenten dat onderdeel is van een huishouden. [2]

Een ander element dat is toegevoegd aan de nieuwe armoedegrens is dat er naast inkomsten en uitgaven ook wordt gekeken naar het eventuele spaargeld of ander bezit van huishoudens. Hiermee kan een (tijdelijk) laag inkomen worden opgevangen. Wanneer een huishouden voldoende vermogen heeft om minstens 12 maanden op het niveau van de armoedegrens te kunnen leven, wordt het huishouden niet gezien als arm, volgens de nieuwe armoedegrens. Dit vermogen moet direct besteedbaar zijn (zoals spaargeld of vrij opneembare tegoeden), een eigen woning of pensioen worden niet als besteedbaar vermogen meegerekend.[3]

De nieuwe armoedegrens houdt in tegenstelling tot veel inkomensgrenzen dus rekening met de noodzakelijke kosten die huishoudens moeten maken en het vermogen dat een huishouden heeft. Hierdoor geeft deze grens gerichter inzicht in het aantal huishoudens dat niet kan rondkomen. Huishoudens met een laag inkomen én lage kosten worden namelijk niet meer meegenomen. Huishoudens met een laag inkomen, hoge kosten, maar voldoende eigen vermogen zijn op basis van de nieuwe armoedegrens ook niet langer arm. Van de huishoudens die onder de nieuwe armoedegrens zitten, kunnen we daardoor met meer zekerheid zeggen dat ze financiële problemen hebben.[4] Ook geeft de nieuwe armoedegrens meer inzicht in de intensiteit van de armoede. Waar andere grenzen enkel aangeven of een huishouden boven of onder de norm zit, krijgen we bij de nieuwe armoedegrens ook een beeld van de ernst van de situatie waarin huishoudens zich bevinden. Zo geeft het Sociaal Cultureel Planbureau aan dat het aantal huishoudens in armoede is afgenomen, maar dat de intensiteit van de armoede in deze huishoudens is toegenomen. Er zijn volgens hun definitie dus minder huishoudens in armoede in Nederland, maar deze huishoudens zijn wel nog armer dan een aantal jaar geleden.[5]

De introductie van de nieuwe armoedegrens zorgde voor een halvering van het aantal huishoudens in armoede (bron). Vanuit de samenleving werden er dan ook vraagtekens geplaatst bij de nieuwe armoedegrens. Verschillende maatschappelijke organisaties merken namelijk een toename van het aantal hulpvragen van huishoudens met financiële problemen. Volgens het Armoedefonds gaf de helft van de armoedehulporganisaties juist aan een stijging te zien in het aantal hulpvragen dat zij ontvingen.[6] Dit onderstreept dat geen enkele armoedegrens een volledig beeld geeft van financiële kwetsbaarheid. De nieuwe methode biedt een verbeterd meetinstrument, maar vraagt om voortdurende toetsing aan praktijkervaringen en signalen van maatschappelijke organisaties.

Het gebruik van de nieuwe armoedegrens

De nieuwe armoedegrens geeft op dit moment het meest complete beeld van de armoede(ontwikkeling) in Nederland. Door de minimale bestaanskosten  en het vermogen mee te nemen sluit de grens beter aan bij de feitelijke leefomstandigheden van huishoudens en bij hedendaagse normen van meedoen in de maatschappij. Voor het volgen van de ontwikkeling van de armoedeproblematiek is de nieuwe armoedegrens op dit moment, ondanks duidelijke kanttekeningen, daarom het meest geschikt.

Tegelijkertijd is de nieuwe armoedegrens moeilijk in te zetten als grens voor het al dan niet toekennen van (gemeentelijke) ondersteuningsmaatregelen. Dit heeft te maken met administratieve uitdagingen en privacy. Ten eerste is het toepassen van de nieuwe armoedegrens zowel voor de inwoner als voor de gemeente een behoorlijke administratieve opgave. Niet alleen het inkomen en vermogen, maar ook de vaste lasten en gemaakte kosten zullen moeten worden aangeleverd en verwerkt. Dit vereist dus continue aandacht voor de geldstromen van alle huishoudens binnen de gemeente. Dit zou een grote hoeveelheid papierwerk met zich meebrengen. Ten tweede kan deze aanpak van het continue aanleveren van inkomsten- en uitgavensgegevens ook worden gezien als een inbreuk op de privacy van de inwoners. Dit zijn allebei aspecten die door ervaringsdeskundigen worden aangegeven als drempel om een beroep te doen op gemeentelijke regelingen.[7] Alhoewel het goed zou zijn om bij de toekenning van regelingen meer oog te hebben voor de vaste lasten van een huishouden, is de nieuwe armoedegrens nog geen geschikte standaard voor het al dan niet toekennen van regelingen.

Wel kan de methode ingezet worden om maatwerk te leveren. De methode achter de nieuwe armoedegrens kan worden ingezet als verdiepend instrument bij individuele aanvragen of signalen van financiële problemen en vormt daarmee een onderbouwing voor maatwerk. Door in specifieke situaties breder te kijken dan alleen het inkomen en ook noodzakelijke uitgaven en direct beschikbaar vermogen mee te wegen ontstaat een beter beeld van de feitelijke bestedingsruimte van een huishouden. Dit kan helpen om gemotiveerd af te wijken van standaard inkomensgrenzen en gerichter aanvullende ondersteuning toe te kennen wanneer de persoonlijke omstandigheden daartoe aanleiding geven.

In onderstaande tabel staan de voor- en nadelen van de nieuwe armoedegrens voor beleid en monitoring.

[1] De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | CBS

[2] Wat is genoeg om van te leven? I CBS

[3] Wie zit onder en wie boven de armoedegrens I CBS

[4] Nieuwe meetmethode CBS, SCP en Nibud brengt armoede scherper in beeld

[5]  De armoede-intensiteit: een raming van de diepte van de armoede

[6]  Helft armoedehulporganisaties ziet stijging hulpvragen

[7] Vindbaarheid en toegankelijkheid van gemeentelijke minimaregelingen I Trendbureau Drenthe

Conclusie

Het sociaal minimum is eenvoudiger te gebruiken voor toekenning van regelingen. De nieuwe armoedegrens daarentegen biedt een realistischer en completer beeld van armoedeproblematiek in de regio, doordat zij rekening houdt met noodzakelijke uitgaven en vermogen.

Daarom is het verstandig dat gemeenten het sociaal minimum (of een percentage daarvan) blijven gebruiken voor de uitvoering van minimaregelingen, terwijl zij de nieuwe armoedegrens inzetten voor monitoring en beleidsontwikkeling. Daarnaast kan de nieuwe armoedegrens worden gebruikt om maatwerk beter te onderbouwen in individuele situaties, doordat zij meer inzicht geeft in de feitelijke financiële positie van een huishouden.

In de armoedemonitor nemen we daarom zowel cijfers op basis van het sociaal minimum als de nieuwe armoedegrens op.